卫星互联网发展可以追溯到20世纪80年代，先后经历了初创探索、商业化发展、快速崛起等关键阶段，现已进入创新发展新阶段。随着技术进步和需求激增，卫星互联网展现出巨大的发展潜力。全球各国政府和企业都在加快布局卫星互联网产业，旨在抢占这一战略性新兴产业的制高点。本文通过梳理分析发达国家卫星互联网产业政策，总结对我国卫星互联网产业发展的启示。
一、全球卫星互联网发展基本情况
关系国家战略安全，已成大国博弈新高地。一是军事安全层面，现代战争对安全高效的网络需求日益凸显，卫星互联网将成为构建国家天地一体战略安全体系的重要基础设施。二是卫星轨频资源层面，国际电信联盟（ITU）提出的“先登先占”原则，使轨频资源成为不可再生的战略性稀缺资源。三是网络安全层面，卫星互联网面临着信息泄露、网络攻击等挑战，各国必须加强安全防护措施，保障用户信息安全和国家利益不受侵犯。
核心应用场景丰富，产业潜在价值巨大。卫星互联网产业呈现迅猛增长态势，已形成规模达千亿美金的市场。据美国卫星产业协会（SIA）数据显示，2022年全球商业航天市场规模已达3840亿美元，其中卫星互联网产业市场规模超过七成，达到2810亿美元。卫星互联网在地面通信无法覆盖区域、航空航海、应急救灾、政企专网等领域具有广泛的潜在需求。据麦肯锡预测，预计到2025年，全球卫星互联网产值可达5600至8500亿美元。
发达国家积极布局，抢占产业发展制高点。一是法律法规和支持政策层面，以美国为首的发达国家将卫星互联网建设上升为国家战略。通过制定卫星互联网相关政策框架，出台各项计划，推进卫星组网工作。二是企业布局和星座计划层面，以太空探索公司（SpaceX）、一网公司（OneWeb）、亚马逊、空客等为主的发达国家企业推出一系列星座计划，如StarLink、OneWeb、柯伊伯等，积极抢占空间资源版图。
二、发达国家卫星互联网产业政策
美国、欧盟、俄罗斯等发达国家日益重视卫星互联网发展，围绕卫星通信、商业航天、太空网络安全等方面，积极发布相关政策，推动卫星互联网产业发展。
（一）美国卫星互联网发展政策
美国卫星通信法律经历了多个阶段，从早期制定基础法律，到推动商业航天发展，再到关注太空网络安全等，其重心不断调整和完善。20世纪40-60年代，美国航空航天法律体系初步形成。以《国家航空航天法》为基石，为各类航空航天活动提供了坚实的法律后盾。为进一步推动和规范卫星通信行业发展，加强国际合作与竞争，美国在1962年颁布《卫星通信法案》。20世纪70-90年代，美国政府开始关注卫星通信商业化趋势，鼓励私营部门参与。相继出台了《商业空间发射法》《发射服务购买法》《商业空间法》等法律，旨在促进商业航天发展。21世纪以来，美国政府的立法焦点转向增强商业航天竞争力。发布《轨道法案》《商业航天发射竞争力法》《鼓励私营航空航天竞争力与创业法》等法律，鼓励私营部门积极参与航天创新。近年来，美国政府高度重视太空网络安全问题。为确保卫星通信网络安全，相继发布了《卫星网络安全法》和《2023商业太空法案》等法律。
表1 美国卫星通信领域部分法律
在稳固法律法规的基础上，美国针对卫星通信行业的重点内容制定了相关政策，聚焦推动私营部门参与、强化军民合作以及确保太空安全等方面，以全面促进卫星通信行业发展。在推动私营部门参与方面，美国政府于2010年颁布了《国家航天政策》，鼓励和支持私人企业参与商业航天领域，并提供资金支持。这一政策推动了NASA与SpaceX、Blue Origin等商业航天公司的合作，促进了美国商业航天的发展。2020年，美国政府修订了《国家航天政策》，进一步明确美国在商业太空探索、商业增长和国家安全等方面的目标，促进私营部门参与商业航天活动。在加强军民融合方面，美国政府于2018年发布首份《国家航天战略》，强调军事与商业航天紧密合作的重要性。该战略提出通过共同研发和应用前沿航天技术，促进技术双向转移和产业协同发展，确保美国在全球航天市场的竞争力。在确保太空安全方面，美国政府在《国家航天政策》和《美国太空优先事项框架》中，明确指出太空安全的重要性。强调通过加强太空监测预警能力、优化太空交通管理、加强国际合作等措施，确保太空活动的安全有序和可持续，进而维护美国在太空领域的利益和安全。
表2 美国卫星通信领域部分政策
（二）欧盟卫星互联网产业政策
欧盟卫星通信领域政策更加关注市场开放和公平竞争、国际合作、通信安全以及自主可控等方面。在促进市场开放和公平竞争方面，欧盟采取简化审批程序、减少市场准入壁垒和鼓励私营部门参与等措施，推动卫星通信市场开放。如欧盟于2008年启动泛欧卫星移动通信服务审批程序，旨在简化流程，促进欧盟卫星通信行业发展。在加强国际合作方面，欧盟积极参与国际电信联盟等组织活动，旨在参与制定全球卫星通信标准，确保卫星轨道资源的合理分配和协调利用。同时，欧盟积极抢占全球太空治理话语权，2022年，欧盟委员会宣布起草太空交通管理规则，旨在解决太空碎片等问题。在保障卫星通信安全方面，欧盟于2018年提出欧洲太空计划，该计划的核心目标是确保数据与服务高质量和安全。在提升自主能力方面，欧盟于2016年发布《欧洲航天战略》，提出强化航天能力，确保航天自主性，增强欧盟在航天领域的国际地位和全球市场竞争力，深化泛欧航天合作。2023年，欧洲议会通过安全连接计划（IRIS2）提案，旨在部署欧盟通信卫星群，通过减少对第三方的依赖确保欧盟的自主权。
表3 欧盟卫星通信领域部分政策法规
（三）俄罗斯卫星互联网产业政策
俄罗斯拥有一套完备的航天活动法律体系，包括基础法律、总统令、政府令以及行业有关规定和规章制度。一是基础法律，俄罗斯政府于1993年颁布《俄联邦空间活动法》，明确俄罗斯太空和航空科技的战略方向和发展计划，为后续制定航天规则提供法律基础。二是俄罗斯总统令，作为俄罗斯机构、军队建设的法律依据。如2015年普京签署总统令，成立俄罗斯航天国家集团，承担国家订货方和总承包商的双重角色。三是政府令，主要针对行业和具体业务细分内容，制定中长期发展规划。如《2016-2025年俄罗斯联邦航天发展规划》确立火箭发射、卫星及应用、技术研发等领域的优先地位，并计划建设一个移动卫星通信服务系统，降低通信等待时间。四是行业有关规定和规章制度，其内容涉及国家航天活动的各个环节。如在卫星通信数据方面，俄罗斯发布了《俄罗斯联邦建立和发展空间数据基础设施纲要》《地理空间信息获取、利用和提供规定》等政策，旨在加强空间数据领域的领先地位，同时确保信息的准确性和安全性。
表4 俄罗斯卫星通信领域部分政策法规
三、对我国卫星互联网发展的启示
随着技术进步和需求增长，卫星互联网产业展现出广阔的发展前景。作为全球最大的通信市场之一，中国应积极借鉴国外成功经验，结合本国国情和实际需求，推动卫星互联网产业健康发展。
完善卫星互联网顶层设计体系。借鉴国际先进经验，构建多层次法律体系。一是制定基础法律法规，明确卫星互联网产业战略方向和规划，为卫星互联网产业提供法制保障，并根据产业不同发展阶段需求，调整和完善法律重心。二是制定产业发展规划，结合卫星互联网产业发展特点，制定长期、稳定的发展战略，明确产业发展的优先级和重点任务，确保有限资源发挥最大价值。三是建立产业规范，针对卫星互联网产业细分环节制定相关规范，如建立轨频资源分配和管理机制、太空网络安全防护体系、太空数据保护政策等，确保卫星互联网系统安全、高效运行。
多措并举助推商业航天发展。商业航天已成为全球航天产业发展新趋势，中国应借鉴国际先进经验，推动商业航天蓬勃发展。一是放宽市场准入条件，通过简化审批程序、降低市场准入壁垒等措施，鼓励更多民营企业参与卫星互联网产业，形成开放竞争的市场格局。二是强化资金支持，通过财政补贴、税收优惠等政策，降低企业运营成本，推动技术创新和产业升级。三是加强技术创新，提升自主可控能力，鼓励企业加大研发投入，突破关键技术瓶颈，提高国家在商业航天领域的自主性和竞争力。
利用标准规范推动国际化应用。国际化发展是卫星互联网产业发展的重要目标，借鉴国际先进经验，加强我国卫星互联网领域的国际化合作。一是参与国际标准制定，与全球合作伙伴共同制定卫星互联网行业标准和规范，确保技术的互操作性和兼容性，从而推动中国卫星互联网服务的普及和发展。二是加强国际合作，与其他国家共同开展技术研发、产业链建设以及市场推广等方面的深度合作。通过共享技术成果，推动人才培养和创新创业，提高卫星互联网产业附加值和竞争力。三是参与全球太空治理，针对轨频资源稀缺、太空碎片增多等问题，提出中国解决方案，增强我国在卫星互联网行业的话语权和影响力。
作者：卢跃
